Sporazum o normalizaciji odnosa između Srbije i Kosova čini se sve izglednijim. Ovaj dogovor, po svemu sudeći, uključuje korekciju granica ili razmjenu teritorija. Kako su sukobljene strane došle do ovog rješenja? Kakve bi bile regionalne i međunarodne posljedice ovakvog dogovora? I kakvi su izgledi da će se on realizirati?
Srbija i ideja o razmjeni teritorija
Srpska politika je podijeljena po pitanju Kosova barem od sredine 60-ih godina prošlog vijeka (mada je ova dilema starija i potječe još iz doba Balkanskih ratova početkom 20. vijeka, poslije kojih je Kosovo pripojeno Srbiji). U pitanju je zamisao o teritorijalnom odvajanju Srba od Albanaca ili alternativno, određivanju stepena prisustva srpskih vlasti na Kosovu. Posljednja opcija podrazumijeva ukidanje političke autonomije Kosova ili realističnije, određivanje opsega te autonomije unutar srpske države. U osnovi se radi o dilemi između teritorijalnog rješenja s jedne i ustavnog, na pravima zasnovanog i političkog rješenja s druge strane.
Teritorijalno rješenje doskora u Srbiji nije imalo veliku podršku. Pod pritiskom da normalizira odnose s Kosovom, koje je proglasilo nezavisnost 2008., srbijanski predsjednik Aleksandar Vučić i njegova vlada usvojili su teritorijalno rešenje kao svoju politiku (ono je prethodno bilo odbačeno od ranijih srbijanskih vlada). Razlozi za ovakav stav su relativno jednostavni: ako bilo koji dio aktuelne kosovske teritorije bude pripojen Srbiji, priznanje kosovske nezavisnosti možda neće izgledati kao totalni poraz aktuelne vlade.
Međutim, problem leži u etničkom kriteriju teritorijalne podjele. Po ovom gledištu, Srbi i Albanci ne mogu živjeti zajedno niti naseljavati istu teritoriju te bi stoga trebalo da se razdvoje. Dijelovi teritorije južne Srbije su većinski naseljeni Albancima, dok je sjever Kosova pretežno naseljen Srbima. Stoga, teritorijalno rješenje podrazumijeva razmjenu teritorije Kosova, tj. četiri općine na njegovom sjeveru za tri općine na jugu Srbije. Prepustiti nešto što je već izgubljeno, tj. Kosovo, a pritom možda dobiti jedan njegov mali dio nazad, za srpsku javnost je jedna stvar. Ali dati u zamjenu dio aktuelne teritorije Srbije već je nešto sasvim drugo.
Originalni prijedlog teritorijalne podjele koji je 60-ih godina prošlog stoljeća zastupao Dobrica Ćosić podrazumijevao je razmjenu stanovništva kako bi se izašlo ususret teritorijalnim interesima. Ćosić je predlagao isto rješenje i tokom raspada Jugoslavije, imajući na umu ne samo Kosovo već i Hrvatsku i BiH. Posljedice su bile katastrofalne. Ćosić je nakratko bio i predsjednik Jugoslavije (Srbije i Crne Gore) tokom prve polovine 90-ih.
Nije nezamislivo da aktuelni prijedlog korekcije granice uključuje i dogovor o razmjeni stanovništva po etničkom osnovu. To bi značilo da će Srbi koji sada žive na jugu Kosova biti preseljeni na sjever, dok bi etnički Albanci s juga Srbije mogli biti koncentrirani u jednu ili dvije općine kako bi se minimizirala teritorija Srbije koju treba razmijeniti za sjever Kosova. Premještanje stanovništva s jednog mjesta na drugo iz političkih razloga na Balkanu ima dugu historiju koja nikada nije bila naročita dobra, niti je dovela do stabilnosti.
Šanse da srpska javnost prihvati ovaj dogovor
Bilo kakav dogovor između predsjednika Srbije i Kosova u Srbiji će morati da bude potvrđen na referendumu. Na osnovu dostupnih podataka, Srbi bi možda mogli da prihvate odvajanje Kosova, s obzirom na to da je ono već nezavisna država. Ako ova ponuda bude zaslađena repatrijacijom dijela kosovske teritorije, to bi im moglo dodatno olakšati odluku. Ali razmjena teritorija i ljudi će im, međutim, biti mnogo manje prihvatljiva.
Implicitno obećanje bi moglo biti da će Srbija eventualno biti kompenzirana aneksijom Republike Srpske, srpskog entiteta u BiH. Treba primijetiti da Milorad Dodik, predsjednik RS, već neko vrijeme zastupa ovakav ishod. Ovo, naravno, ne može biti eksplicitno preuzeta politička obaveza, ali može biti implicitna ponuda glasačima na referendumu u Srbiji (na bosanskohercegovački aspekt problema ću se detaljnije osvrnuti kasnije u tekstu).
Bilo kakva razmjena teritorija činit će, međutim, samo jedan dio dogovora i takav sporazum će u realnosti naići na mnoštvo prepreka. Javit će se različite vrste prava i zahtjeva zasnovanih na pravima, koji će morati da budu zadovoljeni. Prije svega, Srpska pravoslavna crkva teško da može biti zadovoljna teritorijalnom podjelom, s obzirom na to da će većina njenih crkava, manastira i imovine ostati na Kosovu.
Odnos Kosova
Ako ostavimo po strani historiju, dugoročna strategija Kosova bila je osiguravanje nezavisnosti od Srbije kroz učestvovanje u širim političkim integracijama poput Jugoslavije i EU. Odnedavno, sve je popularnija i opcija pripajanja Albaniji. Prethodna politička strategija ticala se prava, dok se posljednja tiče teritorije. Po svemu sudeći, politika predsjednika Kosova Hašima Tačija zasnovana je na toj strategiji. Njen politički potencijal možemo procijeniti na osnovu dva faktora. Prvi je aktuelno institucionalno uređenje Kosova. Drugi je legitimnost kosovske vlade (u širem smislu te riječi).
Aktuelni ustav Kosova zasnovan je na Ahtisarijevom planu, koji je Srbija odbila i na koji je Rusija uložilo veto u Vijeću sigurnosti, ali koji je Kosovo prihvatilo. Ahtisarijev plan je imao tri glavna elementa: nezavisnost Kosova, kolektivna prava za srpsku manjinu i njenu crkvu, i međunarodni legitimitet nove države. Posljednji od ova tri elementa podrazumijevao je međunarodni nadzor (uvjetnu nezavisnost) u prvom stadiju, a zatim međunarodni ugovor, garantiran od Vijeća sigurnosti, s ciljem da se isključi mogućnost pripajanja Albaniji. Ova posljednja odredba je slična onoj koja postoji u BiH (o čemu više ubrzo).
Prema tome, ako bude postignut teritorijalni sporazum sa Srbijom, Kosovo će bit slobodno da promijeni svoj ustav, kao i da se pripoji Albaniji ukoliko tako odluči. Ako povrh toga bude i razmjene teritorija (odustajanje od sjevera Kosova u zamjenu za većinski albanske općine na jugu Srbije), ova strategija može izgledati primamljivo kosovskoj javnosti. Ona bi, također, Hašimu Tačiju osigurala političku budućnost.
Ako bi kosovska javnost prihvatila ovaj sporazum, to bi bio značajan moment tim prije što su sve dosadašnje kosovske vlade patile od manjka legitimiteta. Razlog za to ležao je u činjenici da one nisu imale dovoljnu demokratsku podršku, već su predstavljale tek drugi najbolji izbor u datim vanjskim okolnostima. Najveća opoziciona stranka se iz toga razloga, sasvim prikladno, zove Samoopredjeljenje (Vetëvendosje). Imajući to u vidu, prijedlog teritorijalnog sporazuma sa Srbijom može izgledati primamljivo, ali ne nužno i legitimno. Stoga se može ispostaviti da je na Kosovu neophodno raščišćavanje političke situacije, tj. održavanje izbora, prije nego što bilo kakav prijedlog sporazuma bude stavljen na glasanje u parlamentu ili iznesen na referendum. A premijer se već izjasnio protiv dogovora, dok će opozicija najvjerovatnije dobiti izbore.
Potencijalne posljedice po region
Potencijalna razmjena teritorija između Srbije i Kosova izbacuje u prvi plan dvije glavne teme za širi region: moguće ujedinjenje Albanije i Kosova i stabilnost BiH.
Ono prvo bi svakako izmijenilo ravnotežu moći u regionu, ali ne bi nužno vodilo destabilizaciji drugih balkanskih zemalja s albanskom manjinom, i to iz dva razloga. Prvo, kosovski problem će se razriješiti sporazumom, a ne unilateralnim odlukama. Pošto se ne može očekivati da će druge zemlje biti spremne da prepuste svoje teritorije Albaniji, potencijalne etničke i druge teme rješavale bi se u terminima prava i demokratske reprezentacije. U većini slučajeva, npr. u Makedoniji i Crnoj Gori, ta pitanja su uglavnom već riješena. Drugo, nakon ujedinjenja Kosova sa Albanijom, više od 90 posto Albanaca u regionu živjet će u ovoj uvećanoj Albaniji, tako da bi albanske manjine u drugim zemljama, po evropskim standardima, bile relativno male. Shodno tome, neka pitanja koja se tiču prava i političke participacije bi možda ostala otvorena, ali ona teritorijalna ne bi.
Bosna i Hercegovina je već druga priča. Ustav ove zemlje se ne može mijenjati bez međunarodnog sporazuma, s obzirom da je on dio međunarodnog sporazuma koji je odobrilo Vijeće sigurnosti UN-a. Ustavom se eksplicitno ukida mogućnost unilateralne secesije bilo kog dijela ove zemlje. Stoga, ako bi Srbija i Kosovo postigli dogovor to bi oslabilo izglede da Republika Srpska jednostrano proglasi nezavisnost. Ujedinjenje Kosova i Albanije bi moglo djelovati u suprotnom pravcu, ali bi ujedinjenje Republike Srpske i Srbije ipak zahtjevalo međunarodni pristanak, kao i pristanak same BiH, a nijedan od ova dva nije izgledan.
Uloga stranih aktera
Pitanje šta će se desiti u BiH prirodno vodi ka pitanju utjecaja međunarodnih faktora. Ovdje je značajna pozicija Rusije. Neki očekuju da će teritorijalni sporazum između Srbije i Kosova osnažiti poziciju Rusije u Srbiji, a samim tim i na Balkanu. Međutim, sama Rusija to ne vidi tako. U svojoj inicijalnoj reakciji na potencijalni dogovor između Srbije i Kosova, Sergej Lavrov je istakao da se Rusija zalaže za strogo poštovanje Rezolucije 1244 Vijeća sigurnosti UN-a, koju Rusija tumači kao garanciju teritorijalnog integriteta Srbije, uključujući i Kosovo. Ako bude istrajala u ovom stavu, Rusija će zauzeti stranu srpske opozicije.
Računica ruske strane je otprilike sljedeća. Ruski utjecaj na Balkanu je prevashodno zasnovan na njenoj ulozi u postojećim sporazumima oko Kosova i BiH. Porast njenog utjecaja u Srbiji zavisi od veta koji je uložila na nezavisnost Kosova, a u Bosni na tome što je ona jedna od potpisnica dejtonsko-pariskog mirovnog sporazuma. Rešenje kosovskog problema bi oduzelo Rusiji jednu međunarodnu krizu na kojoj zasniva svoj utjecaj i ostavilo bi je slabijom za jednu državu-klijenta. Povrh toga, Rusija ne može otvoreno podržati secesiju RS, jer bi to bilo u sukobu sa njenom namjerom da se predstavi kao branilac međunarodnog poretka, npr. u Siriji, a ta joj je pozicija potrebna zbog gubitka povjerenja koje je pretrpjela u Ukrajini. Podržavanje secesije na Balkanu, koja je izvan njenog „bliskog inostranstva“, zahtjevalo bi visok nivo posvećenosti balkanskoj politici koji joj se ne bi isplatio.
Uloga SAD i EU
S druge strane, uvećana Albanija kao članica NATO-a ne bi bila u suprotnosti sa interesima SAD (čak bi mogla biti viđena kao povoljna po ove interese). Nije jasno u kojoj je mjeri aktuelna američka administracija toga svjesna, s obzirom da je ona spremnija da misli u etničkim nego u sigurnosnim terminima, ali to bi svakako moralo biti jasno Stejt departmentu i NATO-u. Stoga se razmjena teritorija može pokazati korisnom za SAD.
Pretpostavljajući da se regionalne posljedice mogu kontrolirati, a vjerovatno će moći, EU nema nikakvog razloga da se protivi ovakvom rješenju. Iako je razmjena teritorija daleko od njenog preferiranog načina rješavanja međudržavnih sukoba (bar onih u Evropi), prije svega zato što je u pitanju teritorijalno, a ne na pravima zasnovano rješenje, EU bi ga mogla podržati ukoliko ono predstavlja rezultat bilateralnog sporazuma, a ne vanjskog nametanja. Ukoliko ovaj sporazum ne bude imao nikakve destabilizirajuće posljedice po BiH, EU bi bila još spremnija da ga prihvati. Zbog toga bi zemljama članicama EU (naročito Austriji) i njihovim političkim predstavnicima bilo najpametnije da se klone podržavanja separatizma ili bilo kakve vrste teritorijalnih promjena u BiH.
EU bi mogla pristati na ovakvo rješenje i zbog toga što ona neće imati puno toga da ponudi ukoliko nastavi da insistira na normalizaciji unutar postojećih granica. Sporazum između Srbije i Kosova mogao bi učiniti manje hitnim pridruživanje ove dvije zemlje i Albanije Evropskoj uniji, a to što bi implementacija ovog sporazuma potrajala moglo bi biti dočekano sa olakšanjem u nekim EU prijestonicama poput Pariza. U svakom slučaju, politika koju je zastupala EU i koja se zasnivala na pretpostavci da će ekonomska integracija dovesti do sigurnosne i političke normalizacije, pokazala se neuspješnom, tako da EU više nije u stanju da ponudi alternativnu strategiju.
Značajno je primijetiti dramatično smanjenje utjecaja Velike Britanije u regionu u kojem je tradicionalno smatrana jednim od ključnih međunarodnih aktera. Britanija je izgubila svoju reputaciju zagovornika integracije regiona u EU, pošto je u međuvremenu i sama započela proces napuštanja Evropske unije, a kako se u međuvremenu i sama okrenula nacionalizmu, ona više nije u stanju da ponudi liberalnu alternativu. Ovo je samo jedan od mnoštva pokazatelja opadajućeg međunarodnog utjecaja postbrexitovske Britanije.
Realnost ovakvog rješenja
U konačnom, šanse za dogovor su male, ali ne zbog protivljenja izvana, već zbog unutrašnje dinamike u Srbiji i na Kosovu. Ako sporazum bude uključivao i razmjenu teritorija, a vjerovatno će morati, onda je on u Srbiji već u samom startu osuđen na neuspjeh. Čak i ako u pitanju budu samo kozmetičke korekcije, kako povremeno insinuira Tači, to će opet biti teško prodati srbijanskoj javnosti, jer neće biti ničega što bi se moglo predstaviti kao naknada za priznavanje kosovske nezavisnosti. S druge strane, ako Kosovo bude odustalo od dijela svoje teritorije samo u zamjenu za priznanje, to ne bi dobro prošlo u kosovskoj javnosti. Ako bude bilo političke promjene na Kosovu, a po svemu sudeći hoće, od sporazuma neće biti ništa. Sporazum bi imao šanse da bude prihvaćen na Kosovu jedino ukoliko bi Srbija pristala da se odrekne značajnog dijela svoje teritorije na jugu, tj. ako bi se radilo o supstancijalnoj razmjeni teritorija, ali u tom slučaju sporazum neće biti prihvaćen u Srbiji.
Čak i u malo vjerovatnom slučaju da do sporazuma dođe, mali su izgledi da će on dobiti rusku podršku u Vijeću sigurnosti, koji mora da glasa za ukidanje Rezolucije 1244. Ovo još ne znači da sporazuma neće biti, ali su šanse za takav ishod relativno male.
Bolja alternativa bi bila normalizacija odnosa dvije države, zasnovana na pravima i podržana od međunarodnih aktera, ali je moguće da takvo rješenje nije u interesu lidera Kosova i Srbije. Od ključnog je značaja razumjeti da se teritorijalni sporazum predlaže kao zamjena za tekući proces političke normalizacije (koji prvenstveno zastupa Njemačka) i da se može ispostaviti kao zaobilazni put do tog cilja.
